第十三講　里格斯的行政生態(tài)學(xué)說(shuō)

　　一、生平與著述

　　美國(guó)當(dāng)代著名行政學(xué)家；

　　比較行政學(xué)與行政生態(tài)學(xué)創(chuàng)始人；

　　代表性著作：

　　《農(nóng)業(yè)社會(huì)與工業(yè)社會(huì)——建立比較行政的類型》；

　　《行政生態(tài)學(xué)》，1961年；

　　《公共行政比較研究趨勢(shì)》，1962年；

　　《發(fā)展中國(guó)家的行政：棱柱型社會(huì)的理論》，1965年；

　　《泰國(guó)：一個(gè)官僚政體的現(xiàn)代化》，1965；

　　《發(fā)展行政的新領(lǐng)域》，1971年；

　　《重訪棱柱型社會(huì)》，1973；

　　二、里格行政生態(tài)學(xué)說(shuō)的主要內(nèi)容

　　（一）行政生態(tài)觀：

　　1、行政生態(tài)方法的必要性：

　　①在現(xiàn)代過(guò)渡社會(huì)里，一直有一種建立正式的政治行政制度的趨勢(shì)，但這些制度卻仍然只是一些形式主義的制度。有效的行為絕大部分仍取決于傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和壓力，如家族、宗教以及一些繼續(xù)存在的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。因此，只有以生態(tài)學(xué)的觀點(diǎn)——亦即從非行政的因素去觀察，才能了解這些國(guó)家的政治與行政。

　　②要了解一個(gè)國(guó)家的公共行政，不應(yīng)該僅僅局限于行政系統(tǒng)本身，而應(yīng)跳出行政系統(tǒng)，從社會(huì)這個(gè)大系統(tǒng)來(lái)考察，即考察一個(gè)行政與該國(guó)社會(huì)環(huán)境的關(guān)系；

　　2、行政生態(tài)學(xué)的含義：研究自然以及人類文化環(huán)境與公共政策運(yùn)行之間的相互影響情形的一門行政學(xué)分支學(xué)科；

　　3、行政生態(tài)學(xué)的研究范圍：

　　探討各國(guó)所特有的社會(huì)文化及歷史等諸因素是如何影響并塑造該國(guó)的公共行政；

　　研究各國(guó)的公共行政又如何影響該國(guó)的社會(huì)變遷與發(fā)展；

　　（二）與三種基本社會(huì)形態(tài)相對(duì)應(yīng)的三種行政模式

　　1、農(nóng)業(yè)社會(huì)的行政模式——融合型行政模式

　　特點(diǎn)：

　　（1 ）以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；

　　（2）土地的分配與管理是政府的更重要事務(wù)；

　　（3）官僚的職位重于行政政策；

　　（4）家族與親族主義的行政風(fēng)范；

　　（5）世卿世祿制度；

　　（6）政治與行政不分，權(quán)力來(lái)源于君主，行政官吏在政治經(jīng)濟(jì)上都是特權(quán)階層；

　　（7）政府與民眾溝通少，同一階級(jí)間交往也受空間限制；

　　（8）行政活動(dòng)以地域或土地為基礎(chǔ)，行政的主要問(wèn)題是維持行政的一致和統(tǒng)一。

　　2、工業(yè)社會(huì)的行政模式——衍射型行政模式

　　特點(diǎn)：

　　（1）自由經(jīng)濟(jì)或前蘇聯(lián)式的管制經(jīng)濟(jì)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；

　　（2）民眾與政府關(guān)系密切，有影響政府決策的渠道；

　　（3）平等主義的行政風(fēng)范，成就導(dǎo)向與對(duì)事不對(duì)人的原則；

　　（4）高度的社會(huì)流動(dòng)，發(fā)達(dá)的溝通渠道；

　　（5）政府職能明確，各行政機(jī)構(gòu)分工精細(xì)，各司其職，講求行政效率與科學(xué)性；

　　（6）行政的主要問(wèn)題是謀求專業(yè)化基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一；

　　3、過(guò)渡社會(huì)的行政模式——棱柱型行政模式

　　特點(diǎn)：

　　（1）異質(zhì)性：

　　一個(gè)社會(huì)在同一時(shí)間里，同時(shí)存在著不同的制度、行為與觀點(diǎn)，而多元社會(huì)、多元經(jīng)濟(jì)、多元價(jià)值導(dǎo)致公共行政的多元性也即異質(zhì)性特點(diǎn)；

　　（2）重疊性：

　　指行政機(jī)構(gòu)的重疊現(xiàn)象，即行政機(jī)構(gòu)不一定產(chǎn)生其應(yīng)當(dāng)功能，

　　行政行為往往受非行政標(biāo)準(zhǔn)所主宰，而非由行政標(biāo)準(zhǔn)決定；

　　行政任務(wù)往往由非行政機(jī)構(gòu)來(lái)完成；

　　（3）形式主義：指政府所制定的政策和法令不能付諸實(shí)施，形同虛設(shè)，徒有虛名。

　　危害：

　　造成行政權(quán)威合法性危機(jī)；

　　損害行政行為的效率和品質(zhì)；

　　行政政治化；

　　成就取向有限，專為文憑而考試；

　　（三）對(duì)五種行政生態(tài)要素的分析

　　1、經(jīng)濟(jì)要素與公共行政

　　（1）市場(chǎng)-企業(yè)結(jié)構(gòu)及其對(duì)公共行政的影響

　　價(jià)值規(guī)律與市場(chǎng)原則：等價(jià)交換，功利、理性，契約自由，專業(yè)化，職業(yè)化，公開(kāi)，競(jìng)爭(zhēng)這一切都影響著公共行政；

　　（2）互惠-重配結(jié)構(gòu)及其對(duì)公共行政的影響

　　互惠：納貢，以物易物，互補(bǔ)不足；由政治權(quán)威進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分配，在互中完成社會(huì)財(cái)富的重配

　　對(duì)行政的影響：一元結(jié)構(gòu)：不能清楚地劃分政治制度行政制度；

　　（3）集市-有限市場(chǎng)結(jié)構(gòu)及其對(duì)公共行政的影響

　　有限的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)——價(jià)格不可決：社會(huì)經(jīng)濟(jì)并未完全商品化，仍受政治、宗教以及個(gè)人地位等因素的影響，

　　對(duì)公共行政的影響：在確定行政職務(wù)、榮譽(yù)、薪水時(shí)，市場(chǎng)、身份同時(shí)在起作用；

　　2、社會(huì)因素及其公共行政的影響

　　（1）工業(yè)社會(huì)中，代表著不同社會(huì)利益的各種功能性社團(tuán)對(duì)行政的影響很大；

　　社區(qū)：匯聚和表達(dá)問(wèn)題，確認(rèn)問(wèn)題及其優(yōu)先順序，擬定政策，執(zhí)行政策

　　（2）傳統(tǒng)與過(guò)渡社會(huì)中，家庭對(duì)行政影響很大；

　　行政行為常為顯赫家庭所左右，受其制約，家族利益遠(yuǎn)比公共利益優(yōu)先，導(dǎo)致裙帶之風(fēng)，結(jié)黨營(yíng)私，行政封閉效率低下；

　　3、溝通網(wǎng)絡(luò)與公共行政

　　溝通網(wǎng)絡(luò)：社會(huì)文化水平、使用語(yǔ)言的狀況，社會(huì)輿論的力量，以及通訊和交通的狀況等使整個(gè)社會(huì)相互溝通的手段。

　　動(dòng)員：指全社會(huì)的人口參加龐大的溝通網(wǎng)絡(luò)的程度；

　　同化：指社會(huì)普通民眾和精英分子共享同一 符號(hào)，認(rèn)同于同一 基本價(jià)值與目標(biāo)的程度；

　　一元化社會(huì)：高度動(dòng)員與同化的社會(huì) ；利于行政與公眾間的溝通

　　多元化社會(huì)：低度動(dòng)員與同化社會(huì)；不利于行政與公眾間的溝通；

　　-限制行政機(jī)關(guān)對(duì)于公眾利益的聚合與表達(dá)范圍；會(huì)抵消加強(qiáng)政府責(zé)任和對(duì)公意尊重的努力；妨害政府制定政策、執(zhí)行法令的功能；

　　4、符號(hào)系統(tǒng)與公共行政

　　指包括政治神話、政治準(zhǔn)則、政治法典在內(nèi)的的一整套政治符號(hào)系統(tǒng)；

　　①政治神話：指用以表明主權(quán)的更后源泉、人之天性與命運(yùn)、人的權(quán)利義務(wù)及主要關(guān)系等方面的信念。

　　②政治準(zhǔn)則：指一套決定政府結(jié)構(gòu)以及統(tǒng)治者的選擇方式及其應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)等方面的規(guī)則；

　　③政治法典：指將政治準(zhǔn)則進(jìn)一步具體化、規(guī)范化的各種法律制度；

　　對(duì)公共行政的影響：由符號(hào)系統(tǒng)所提供的共同意識(shí)是形成行政權(quán)威所不可缺少的東西。

　　5、政治構(gòu)架與公共行政

　　政治與行政是兩種不同的政府功能，這兩種功能之間存在著一種 功能依存關(guān)系

　　（1）傳統(tǒng)社會(huì)中政治構(gòu)架對(duì)公共行政的影響：

　　A、政治權(quán)力與行政權(quán)力合而為一：官僚政治：政客與官僚之間無(wú)明確區(qū)分，專橫獨(dú)斷，為所欲為

　　B、公共權(quán)力幅度有限，行政效率低下；

　　（2）現(xiàn)代社會(huì)中政治構(gòu)架對(duì)公共行政的影響：

　　行政從屬于政治，受非官僚權(quán)力的制約，行政效率較高；

　　三、簡(jiǎn)評(píng)

　　1、貢獻(xiàn)性與意義

　　（1）研究方法上創(chuàng)新：

　　比較（國(guó)別，制度）的方法；

　　生態(tài)的方法

　　（2）提出的三種行政模式具有一定的解釋性；

　　（3）提出的五種行政生態(tài)因素奠定了行政環(huán)境分析的大體框架；

　　（4）意義：有助于更好地了解和理解不同國(guó)家不同時(shí)期公共行政現(xiàn)象及其問(wèn)題；其注重行政環(huán)境分析的觀點(diǎn)為我們提出一條不同以往的解決行政問(wèn)題的思路：即可從改變外部環(huán)境入手解釋行政問(wèn)題

　　2、局限性

　　（1）重描述，輕規(guī)范；

　　（2）對(duì)行政生態(tài)環(huán)境的考察分析并不完整、系統(tǒng)；

　　（3）有些術(shù)語(yǔ)使用過(guò)于隨意：如一元與多元的概念，與其他經(jīng)典學(xué)者所規(guī)定的（也是通常所理解的）有些差異。

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